一、“糾結(jié)”有因2012即將來臨，而此時此刻也正是我國煤電油氣運(yùn)年復(fù)一年的面臨大考的關(guān)口。柴油荒陰霾仍未散去，電荒又開始蔓延。而電荒與煤荒如影隨形。受鐵路煤炭運(yùn)力總體不足等因素影響，煤荒接踵而至。而煤炭的緊俏有可能進(jìn)一步加劇全國電力緊張形勢。冬季供暖啟動，煤價高企，原本火電就面臨虧損，如今日子更是雪上加霜。山西作為煤炭大省卻是全國發(fā)電企業(yè)虧損最嚴(yán)重的省份。11月，山西多家電廠負(fù)責(zé)人集體赴京代表山西部分電廠向有關(guān)部門提出調(diào)高電價的建議。

“ 今年全國煤炭總產(chǎn)量預(yù)計可超過3 5 億噸， 比去年多了3 億噸，完全可以滿足市場需求。今年冬天到明年1 月份不太可能出現(xiàn)煤荒。至于電煤供求結(jié)構(gòu)性失衡，過去存在，今年有，以后也會有。”山西省煤炭工業(yè)廳副巡視員侯文錦說。然而不缺煤，不意味著不缺電。

據(jù)我們調(diào)查，虧損的原因主要在于電力體制和煤炭供應(yīng)、運(yùn)輸問題。盡管它們都有重點(diǎn)合同煤，但今年國內(nèi)幾大煤炭企業(yè)都重點(diǎn)保障五大電企用煤，致使其他火電企業(yè)的重點(diǎn)合同煤違約率最高達(dá)70%以上，缺失的煤則被轉(zhuǎn)為市場交易煤用來出售，以賺取高達(dá)每噸100元左右的差價。此外，發(fā)電企業(yè)越虧損銀行越不愿意貸款，即便能貸款，利率也要在基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上上浮20%-60%。據(jù)中電聯(lián)分析，1—8月份，火電生產(chǎn)企業(yè)利息支出479億元，同比增長25.6%，這是火電虧損的主因之一。

一方面，電煤價格持續(xù)高漲，西煤東運(yùn)、北煤南運(yùn)的傳統(tǒng)運(yùn)輸瓶頸尚未解決，使冬季儲煤困難重重。

今年上半年，受電力需求旺盛及水電減發(fā)等因素綜合影響，火電生產(chǎn)持續(xù)旺盛，電廠耗煤量持續(xù)保持高水平，導(dǎo)致電煤市場價格明顯上行。經(jīng)8月份略有調(diào)整后，9月份又重新恢復(fù)上漲，進(jìn)入冬季儲煤期，煤價已重新漲至年內(nèi)高位。11月9日秦皇島港5500大卡煤約840元/噸，比上年同期上漲約100元。另一方面，銀行利率上升也給電力生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和電力保供造成巨大壓力。

一邊是堅挺的煤價，一邊是越發(fā)電越虧損的電廠，中間伴隨著各地此起彼伏的缺電叫苦聲，今年的煤電矛盾呈現(xiàn)比往年更為糾結(jié)的態(tài)勢。而隨著冬季取暖用電高峰來臨，全國電力緊張形勢日趨嚴(yán)峻。近期在山東、廣東、內(nèi)蒙古等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，煤電僵局看似只是煤企與電企之間的博弈，實(shí)際是涉及煤炭、電力、運(yùn)輸和政府監(jiān)管四方的體制性矛盾。煤電是基礎(chǔ)性行業(yè)，不理順煤電關(guān)系，將嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。

但是，火電企業(yè)為何虧損呢？與以前長期由于發(fā)電裝機(jī)容量不足導(dǎo)致的“硬缺電”相比，當(dāng)前面臨的則是在裝機(jī)充裕的情況下的“電荒”也即是“軟缺電”或“制度性缺電”。

山東濟(jì)南市東郊的華能黃臺電廠廠長王喜春算了一筆賬：到廠市場煤價將近1000元一噸，昂貴的煤價加上其他費(fèi)用，一度電的發(fā)電成本是0.5元左右，而上網(wǎng)電價是0.4219元，意味著每發(fā)一度電就虧損7分多錢。“總資產(chǎn)58億元，負(fù)債已達(dá)59.9億元，8月份開始貸不到款，資金鏈已斷裂。”王喜春進(jìn)一步透露，電廠從2006年到現(xiàn)在一直在虧損，預(yù)計今年將虧損4億元。由于資金緊張，已拖欠30多家中間商煤款2.2億元，職工工資也要拖后一個月才發(fā)放。黃臺電廠只是眾多火電廠的一個縮影。自2004年以來我國煤價累計上漲了200%，而同期電價漲幅不到40%，火電企業(yè)利潤被“擠壓”，造成全行業(yè)大面積虧損。大唐集團(tuán)董事長劉順達(dá)說，這家發(fā)電量占到全國十分之一的大型發(fā)電企業(yè)，在全國的88家火電廠中已有62家虧損，虧損面達(dá)70.5%，其中28家已資不抵債。

從調(diào)查的情況看，一些價格相對便宜的重點(diǎn)合同電煤兌現(xiàn)率不高。“由于煤炭話語權(quán)增強(qiáng)，往往不能嚴(yán)格兌現(xiàn)重點(diǎn)電煤合同的銷量和價格。”山東省經(jīng)信委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局局長邱青森說。預(yù)計今年全國消耗電煤約19億噸，其中約7億噸為價格較便宜的重點(diǎn)電煤合同量。國家電監(jiān)會調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些重點(diǎn)電煤合同的兌現(xiàn)率不到50%，而且煤質(zhì)下降和各種摻雜使假現(xiàn)象嚴(yán)重。

由于山西、河南、湖南、貴州等省缺煤停機(jī)嚴(yán)重，造成的電力供應(yīng)缺口已影響局部地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，今年以來共有17個省份采取了拉限電和錯避峰用電的措施。“缺電導(dǎo)致全省工業(yè)經(jīng)濟(jì)增速明顯下滑，8月份后規(guī)模以上工業(yè)增速在全國的位次較年初連降八位。缺電還直接影響了一些大項(xiàng)目的落地。”湖南省經(jīng)信委主任謝超英說。

那么是誰推高了煤價呢？今年以來，市場化的煤價在需求旺盛的情況下一路高漲。“往年春秋淡季，煤價還有兩個下行曲線，今年真是一路向上。”我國最大發(fā)電企業(yè)華能集團(tuán)的副總經(jīng)理寇偉嘆道，煤炭行業(yè)平均噸煤利潤率高達(dá)30%。他還認(rèn)為，當(dāng)前煤炭集中度提高，各地政府和大型煤炭企業(yè)控制煤炭產(chǎn)量和價格的能力增強(qiáng)，易出現(xiàn)淡季“控產(chǎn)保價”、限制電煤出省等不利現(xiàn)象。

“電力與煤炭企業(yè)通過中間商簽合同，煤電雙方都有代理，中間商從中協(xié)調(diào)電煤與車皮，灰色地帶太大。”山東煤炭運(yùn)銷協(xié)會顧問李繼會說，目前煤炭流通環(huán)節(jié)亂象叢生，中間環(huán)節(jié)層層轉(zhuǎn)手加碼，獲取了合同煤與市場煤之間巨大差價利潤，這幾乎成為行業(yè)潛規(guī)則。

和火電企業(yè)演雙簧戲想把政府和消費(fèi)者逼到懸崖邊的“角”們在這場電價倒掛的荒誕劇中又是怎么演他們的戲的呢？據(jù)觀看過這場戲的媒體記者的描述，“角”之一的煤炭企業(yè)是大喊冤枉。中國煤炭工業(yè)協(xié)會政策研究部張勇表示，煤炭企業(yè)在全力供煤，而且作為市場的一部分，煤炭企業(yè)具有選擇權(quán)。“煤炭企業(yè)憑什么要低于市場價格供煤？”張勇反問媒體。

而大型能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后，則助長了煤電矛盾的蔓延。近日在新疆哈密地區(qū)看到，這里是我國煤炭資源西煤東運(yùn)、西電東送的重要能源基地，但由于鐵路、公路及遠(yuǎn)距離輸電線路建設(shè)滯后，導(dǎo)致一些外來投資者雖占據(jù)大量煤炭資源，但遲遲難以動工。

煤炭資源“圈而不探、探而不采”的現(xiàn)象十分普遍。

“電煤價格高企，沒能帶動煤炭產(chǎn)量的增加；電力需求旺盛，也沒有提高電力企業(yè)的發(fā)電動力。”國務(wù)院政策研究室綜合司副司長范必指出，癥結(jié)在于目前煤電運(yùn)環(huán)節(jié)都存在計劃與市場的雙軌制，使得市場機(jī)制、價格機(jī)制在生產(chǎn)經(jīng)營中的自動調(diào)節(jié)作用受到抑制，以致長期陷入煤電輪番漲價的惡性循環(huán)怪圈。

那么應(yīng)該如何打破煤電僵局呢？高企的電煤價格、不斷擴(kuò)大的用電缺口以及火電企業(yè)持續(xù)虧損，使得今冬明春的用電形勢很不樂觀。電力部門對上調(diào)電價、進(jìn)而推進(jìn)電價改革的呼聲愈加強(qiáng)烈。

國家發(fā)改委宣布：從12月1日起，銷售電價每度平均上調(diào)3分錢。各方似乎都把電力漲價當(dāng)成了解決電荒問題的妙方。不過，在我們看來，盡管10月以來物價迎來拐點(diǎn)，但電價上調(diào)依然不是解決問題的好方案。更嚴(yán)重的問題還在于，作為公共品的電力價格上調(diào)波及面很大，將推動所有行業(yè)的價格上漲。根據(jù)研究，這很可能會推動實(shí)際CPI達(dá)到10%以上。

廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)表示，上網(wǎng)電價調(diào)整3分，對實(shí)體經(jīng)濟(jì)影響有限。不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，此時方調(diào)整上網(wǎng)電價與C P I的下降存在一定的關(guān)聯(lián)；此外，保護(hù)發(fā)電企業(yè)的積極性，保證冬季用電供應(yīng)也是一個重要因素。畢竟，一想起往年寒冷冬日的電荒，還是不由得讓人打個冷戰(zhàn)，電價上漲似乎是“逼不得已而為之”的。中國能源研究會副秘書長俞燕山則強(qiáng)調(diào)，解決煤電矛盾的根本出路是電力市場化改革。目前中國電力供應(yīng)存在區(qū)域性、時段性工序缺口，煤電價格機(jī)制不順是主因，電力企業(yè)利潤波動較大，定價機(jī)制有待調(diào)整。為此，建議今后加強(qiáng)電煤市場監(jiān)管，建立電煤價格的約束機(jī)制，完善和落實(shí)煤電聯(lián)動政策，鼓勵煤企、電企互相融合，取消計劃電量分配機(jī)制以及加快推進(jìn)大用戶直購電等。

10月份C P I數(shù)據(jù)大幅下降至5.5，達(dá)到今年5月以來的最低水平。表面上通脹形勢趨于緩和，可近三個月C P I的持續(xù)走低，其重要原因不過在于食品價格的回落，食品價格同比漲幅從一個月前的13.4%下降至11.9%。我們應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)產(chǎn)品價格在C P I統(tǒng)計中所占權(quán)重較高，而社保體系，如教育、醫(yī)療、住房、交通等消費(fèi)都沒有引入倒C P I統(tǒng)計中。雖然此次電價調(diào)整有可能不會“驚動”居民用電，但是這種局面恐怕也是難以持久的。而且，電價調(diào)漲也必然會傳導(dǎo)到工業(yè)品上面，普通居民的消費(fèi)支出也難免要受到影響。

此外，從生產(chǎn)企業(yè)方面看，電價是非常重要的生產(chǎn)要素價格。當(dāng)下，企業(yè)，特別是小微企業(yè)面臨的生存環(huán)境比較嚴(yán)峻，宏觀上還是總體緊迫。電價的調(diào)整無疑會加重生產(chǎn)成本，造成企業(yè)更大的困難，3分錢的微小調(diào)整幅度預(yù)期也表明政策顧慮重重。

2011年，全國缺電形勢比較嚴(yán)重，煤價步步飆升，造成了緊張的電煤供求格局。據(jù)國家電監(jiān)會發(fā)布的信息，截至11月，全國日缺煤停機(jī)容量最大達(dá)到近1600萬千瓦，云南、貴州、四川、湖南、重慶等省發(fā)電企業(yè)電煤庫存平均可用天數(shù)已下降至警戒線7天以下。針對愈發(fā)緊張的電力形勢，許多專家呼吁盡快實(shí)施市場化價格改革，理順以煤炭、電力和水價等為核心的能源價格“雙軌制”。這一步遲早是要做的，畢竟單純的價格調(diào)整不是解決煤電價格矛盾的出路和根本辦法。

中電聯(lián)統(tǒng)計部主任薛靜認(rèn)為，適度上調(diào)電價對實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成的影響有限，但可遏制火電企業(yè)的巨虧狀態(tài)。“目前電價上調(diào)，一是因?yàn)镃 P I的下降留出一定的漲價空間；二是可以抑制高耗能企業(yè)等不合理用電需求，促進(jìn)節(jié)能減排；三是要保護(hù)發(fā)電企業(yè)的積極性，保證冬季用電供應(yīng)。”此前一輪電價調(diào)整發(fā)生在上半年，4月10日12個省份的上網(wǎng)電價平均上調(diào)每千瓦時2分錢，兩個月后15個省份的工商業(yè)、農(nóng)業(yè)銷售電價平均每千瓦時上調(diào)了1.67分錢，卻仍難彌補(bǔ)電價缺口。

據(jù)多方訪問，多數(shù)業(yè)內(nèi)人士認(rèn)同，在目前電價體制改革尚未到位、競爭性電力市場尚未建立的條件下，調(diào)整電價、煤電聯(lián)動機(jī)制只是解決煤電矛盾的短期措施、只是治標(biāo)不治本。

“現(xiàn)階段除了漲價之外，解決煤電問題一要實(shí)行煤電聯(lián)動，在不調(diào)終端銷售電價的前提下上調(diào)上網(wǎng)電價，電網(wǎng)的漲價壓力由國家補(bǔ)貼來消化；二要控制煤價上漲，對煤炭企業(yè)征收特別收益金用于補(bǔ)貼電網(wǎng)。”中電聯(lián)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃部副處長張衛(wèi)東建議。

的確，從2008年三季度以來，由于煤價的不斷高漲，火電企業(yè)開始出現(xiàn)虧損，發(fā)電積極性大為下滑，尤其到今年，電荒早在淡季就出現(xiàn)了。國家電監(jiān)會近期更是預(yù)警稱，中部六省份今冬明春或?qū)⒚媾R有史以來最嚴(yán)重的電力短缺，預(yù)估今冬電力缺口仍會高達(dá)2600萬-4000萬千瓦，部分省市將再次面臨拉閘限電的考驗(yàn)。央視在11月初也曾披露出現(xiàn)了17個省市要拉閘限電的局面。

新近剛剛完成電力央企巨虧問題調(diào)研的國資委顯然也明白了這個道理。據(jù)消息人士透露，國資委在報告中希望能夠再次啟動煤電聯(lián)動，而不是單純調(diào)整電價，因?yàn)殡妰r調(diào)整對于五大發(fā)電集團(tuán)現(xiàn)在的狀況助益不大，按照以往調(diào)價的經(jīng)驗(yàn)，往往在電價調(diào)整之前，煤炭價格就通過上漲迅速吃掉了電價調(diào)整給發(fā)電企業(yè)帶來的收益。

今年中國已兩次上調(diào)電價，但仍未改善電荒和火電企業(yè)虧損狀況，反而帶給煤價上漲以借口，抵消電價上漲的效果。五大電力公司的股價走勢也是如此。

電價調(diào)整傳聞一出臺，股價上調(diào)，但次日的煤價上調(diào)的消息又把股價打回原形。

事實(shí)上，美國電價最便宜的五個州的電價平均也不過0.55元/度，比中國的工業(yè)用電要低不少。但為什么美國能夠維持呢?重要的原因還在于它們的煤電價格是市場化的。而中國的資源多由國有企業(yè)所掌控，最近幾年煤炭領(lǐng)域更是刮起了國進(jìn)民退狂風(fēng)，壓縮了煤炭的市場化水平。而9年前啟動的電力體制改革，在廠網(wǎng)分離后，競價上網(wǎng)的市場機(jī)制遠(yuǎn)未建立。

短期的電價上調(diào)不能從根本上解決電煤倒掛問題，甚至還會加劇緊張局面，而且還會強(qiáng)力帶動C P I上漲。如果不能有效地推進(jìn)資源價格的市場化改革，以及打破國企壟斷的經(jīng)濟(jì)體制改革，煤電倒掛現(xiàn)象就不可能得到糾正，電荒也將愈演愈烈，大面積的拉閘限電不可避免。

針對可能存在的煤電聯(lián)動后煤炭跟風(fēng)漲價的循環(huán)漲價怪圈，業(yè)內(nèi)人士建議，如果煤價漲得太快，應(yīng)納入臨時干預(yù)范圍，建立調(diào)價申報制度，或者通過征收暴利稅等方式遏制煤炭的漲價沖動。長遠(yuǎn)看，打破“電荒”困局的最終指向是推進(jìn)電力體制改革，逐步形成科學(xué)合理的電價形成機(jī)制。“對煤電這類生產(chǎn)資料行業(yè)，國家對其改革方向歷來是明確的，那就是建立全國統(tǒng)一的、開放的市場體系，清除分割、封鎖市場的行政性壁壘，營造公平競爭的市場環(huán)境，建立以市場形成價格為主的價格機(jī)制。”范必說。

“十二五期間最有條件推動的是電力體制改革。”國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)部部長馮飛認(rèn)為，電力體制改革關(guān)鍵在三點(diǎn)：一是改革定價機(jī)制，不是簡單的調(diào)價而是形成合理的價格形成機(jī)制；二是在電網(wǎng)壟斷領(lǐng)域引入有效競爭；三是進(jìn)一步理順政府、市場和企業(yè)的關(guān)系。

大多數(shù)專家在接受我們訪問中認(rèn)為，每年兩次用電高峰，各省為保障電煤供應(yīng)，大都通過實(shí)施階段性電煤供應(yīng)指令性計劃、約談、控制電煤外流出省等措施，暫時維系煤炭供應(yīng)局面。但是，電煤問題也消耗了大量的公共和行政資源，多重矛盾疊加形成了“煤電死結(jié)”。

一是市場、計劃電煤價差擴(kuò)大，電廠燃料成本不斷攀升。對電廠而言，到廠電煤包括兩部分，一部分是到廠重點(diǎn)計劃電煤，另一部分是到廠市場電煤，重點(diǎn)計劃電煤價格要低于市場電煤價格，但兩者價格差近些年在不斷擴(kuò)大。今年前三季度，秦皇島港標(biāo)準(zhǔn)動力煤價平均每噸同比上漲80元。隨著市場電煤和重點(diǎn)計劃電煤價差的擴(kuò)大，造成了兩大問題，一是重點(diǎn)煤炭合同簽訂量減少；二是即使有了重點(diǎn)煤炭合同，重點(diǎn)煤礦的兌現(xiàn)率也在減少，開口量需要去市場購買，這造成了電廠到廠電煤價格的飛漲。

隨著煤炭價格的上漲，電廠的燃料成本不斷攀升。一般而言，煤炭成本占千瓦時電成本的6 0 %至65%，但近幾年電煤價格的上漲，燃料成本占千瓦時電成本的比例逐年上升。通過調(diào)研了解到，山東、山西、內(nèi)蒙古一些百萬千瓦的電廠其燃料成本已經(jīng)占到千瓦時電生產(chǎn)成本的90%以上，最高的達(dá)95%。

二是煤電價格傳導(dǎo)機(jī)制不暢，電廠持續(xù)虧損打擊生產(chǎn)積極性。在無法嚴(yán)格控制煤炭等上游燃料價格的情況下，“煤電聯(lián)動”是最符合市場經(jīng)濟(jì)邏輯的政策選擇。2004年12月，國家有關(guān)部門發(fā)布了煤電價格聯(lián)動機(jī)制，即在不少于6個月的一個聯(lián)動周期內(nèi)，若平均電煤價格比前一聯(lián)動周期的變化幅度≥5%，則相應(yīng)調(diào)整上網(wǎng)電價與銷售電價。但在實(shí)際執(zhí)行中，有關(guān)部門一再拖延煤電聯(lián)動的時間，反而擾亂了電力企業(yè)的正常經(jīng)營。盡管今年上半年上調(diào)了15個省份發(fā)電上網(wǎng)電價，暫時緩解了煤電矛盾，但電價仍未疏導(dǎo)到位。

全國火電企業(yè)虧損面繼續(xù)擴(kuò)大，部分企業(yè)負(fù)債率超過100%，無錢買煤。據(jù)統(tǒng)計，五大發(fā)電集團(tuán)2010年全年的火電虧損為137.19億元，但今年前7個月便已虧損180.9億元，火電廠的生產(chǎn)積極性因此受到較大挫損。受此影響，多省缺煤停機(jī)嚴(yán)重，9月份全國缺煤停機(jī)一直在1000萬千瓦以上。

由于發(fā)電行業(yè)整體陷入虧損狀態(tài)，目前各地已出現(xiàn)火電項(xiàng)目獲得核準(zhǔn)但推遲開工、推遲投產(chǎn)的情況，大唐集團(tuán)就有三門峽等三個總裝機(jī)340萬千瓦的已核準(zhǔn)火電項(xiàng)目因資金緊張不開工。據(jù)統(tǒng)計,五大集團(tuán)推遲開工的裝機(jī)容量占全部核準(zhǔn)容量的13.7%。

三是煤礦“賠本買賣”成常態(tài)。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一方面是電廠頻頻陷入緊急“煤荒”，另一方面卻是煤炭企業(yè)普遍沒有生產(chǎn)積極性。擺在煤礦企業(yè)面前的窘境是，電煤與市場煤、省內(nèi)價與省外價存在較大差距，但是，保障電煤、民用煤、重點(diǎn)企業(yè)用煤都是“政治任務(wù)”，企業(yè)明知是“賠本的買賣”，只能暫時丟掉市場保電煤。通過比較發(fā)現(xiàn),這幾年全國鬧“電荒”嚴(yán)重的多是一些產(chǎn)煤大省，如山西、河南、貴州等。事實(shí)證明，電煤越是按市場規(guī)律辦事，越是有保障。如果允許煤礦銷售一部分煤炭給電廠以外的其他客戶，拉高扯低總體上還能有盈利，可是所有煤炭都要給電廠，導(dǎo)致煤礦企業(yè)普遍沒有生產(chǎn)積極性，電煤供應(yīng)更加緊張。

貴州水礦集團(tuán)副總經(jīng)理張思明說，供應(yīng)電煤與市場煤每噸差價300多元，一天損失就是500多萬，現(xiàn)在企業(yè)辛苦建立起來的銷售網(wǎng)絡(luò)也受到影響。盤縣雄興煤礦礦主劉爾雄說，無論生產(chǎn)不生產(chǎn)，縣里給所有煤礦都下達(dá)了電煤任務(wù)，可煤礦證照到期了，跑省里一些部門幾十趟也辦不下來延期手續(xù)，“合法礦變成了非法礦”，只能從其他煤礦高價買來完成任務(wù)。電煤供應(yīng)的前提是要鼓勵產(chǎn)能，可現(xiàn)在這種局面下，很多煤礦失去了生產(chǎn)積極性。

四是行業(yè)內(nèi)部多重積怨不斷加深。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，電力、煤炭、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)之間總在相互指責(zé)、相互抱怨，大家都有訴求表達(dá)，感到憤憤不平，有些矛盾還十分尖銳。當(dāng)前，火力發(fā)電企業(yè)困難最大，呼聲最高。由于近年煤炭成本快速上漲，而電價上調(diào)不大，火電企業(yè)利潤被“擠壓”，造成全行業(yè)大面積虧損。

而一些煤炭企業(yè)對電廠卻又十分抵觸，認(rèn)為發(fā)電企業(yè)“綁架”政府壓低煤炭價格盤剝煤企利潤。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市一家煤炭企業(yè)運(yùn)銷部經(jīng)理介紹，他們的主要矛盾是鐵路運(yùn)煤兌現(xiàn)率太低，煤運(yùn)不出去。為了能“請”到車皮，大家八仙過海、各顯神通，有的“中間人”專門以倒賣車皮計劃謀取暴利，而且手段十分隱蔽，難以查賬。一些煤炭企業(yè)還反映，這幾年雖然煤炭效益看好，但各種各樣的收費(fèi)隨之而來。根據(jù)不完全統(tǒng)計，目前正常的運(yùn)費(fèi)和各級政府部門征收的稅費(fèi)和基金等電煤收費(fèi)項(xiàng)目約30多種，占煤價的35%－50%，估算全國每年在電煤流通環(huán)節(jié)的收費(fèi)高達(dá)3000億元以上。此外，電煤在運(yùn)輸環(huán)節(jié)尚要交納的點(diǎn)裝費(fèi)、請車費(fèi)、鐵路計劃費(fèi)、礦務(wù)專線費(fèi)、過磅費(fèi)等13項(xiàng)目名目繁多的不合理收費(fèi)。

二、煤炭經(jīng)濟(jì)地理加速西移

煤電運(yùn)矛盾會更加突出我國能源供需“逆向分布、一分為二”的現(xiàn)實(shí)，也是導(dǎo)致煤炭長途運(yùn)輸、價格攀升的重要原因。國家電監(jiān)會一份調(diào)研報告顯示，煤炭從生產(chǎn)地運(yùn)到消費(fèi)地電廠，運(yùn)輸、收費(fèi)等中間環(huán)節(jié)的費(fèi)用占到煤價的30%－60%。部分電廠反映，僅流通環(huán)節(jié)不合理收費(fèi)就占到中間環(huán)節(jié)費(fèi)用的50%左右。

與此同時，煤炭生產(chǎn)布局快速向西部轉(zhuǎn)移，煤炭產(chǎn)能建設(shè)持續(xù)快速增加，煤炭運(yùn)輸瓶頸、環(huán)境壓力、潛在產(chǎn)能過剩等問題也日益呈現(xiàn)出來。另外，“十二五”期間，中國電力需求結(jié)構(gòu)將發(fā)生明顯變化，工業(yè)用電比重將不斷下降，而居民生活用電將以一成二到一成三的增長率持續(xù)增長。到2015年居民生活用電占全社會用電的比例將上升到一成五。值得注意的是，在電源建設(shè)方面，“十二五”仍將優(yōu)先發(fā)展火電，加快西北部煤炭資源豐富地區(qū)煤電基地建設(shè)，推行煤電一體化開發(fā)。預(yù)計期間火電開工規(guī)模3億千瓦，其中煤電基地開工2億千瓦。

在煤炭生產(chǎn)開發(fā)布局上，國家采取“控制東部、穩(wěn)定中部、發(fā)展西部”的發(fā)展方針。“十二五”期間，新開工煤礦規(guī)模，東部占5%，中部占22%，西部占73%。隨著煤炭經(jīng)濟(jì)地理格局的變化，資源稟賦與經(jīng)濟(jì)發(fā)展逆向分布進(jìn)一步加劇，資源地環(huán)境保護(hù)、運(yùn)輸瓶頸等問題也將加劇。我們注意到，在規(guī)劃中，鐵路運(yùn)力仍是“十二五”煤炭產(chǎn)業(yè)瓶頸。“目前，國家規(guī)劃建設(shè)、擴(kuò)能改造的鐵路項(xiàng)目，多在“十二五”之后投入運(yùn)營。煤炭運(yùn)力仍不足。”中電聯(lián)煤電行業(yè)研究人士對《能源思考》說。

為解決煤運(yùn)難題，“十二五”規(guī)劃提出大力發(fā)展現(xiàn)代煤炭物流。“合理布局煤炭主產(chǎn)區(qū)集運(yùn)系統(tǒng)、中轉(zhuǎn)區(qū)儲運(yùn)系統(tǒng)和消費(fèi)區(qū)儲備系統(tǒng)等大型煤炭物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。發(fā)展交易中心，培育大型物流企業(yè)，提高煤炭長期穩(wěn)定供應(yīng)保障能力。”“十二五”期間煤炭資源集中度將進(jìn)一步提高，西部大基地、大企業(yè)成為國家煤炭供應(yīng)的主要來源。

“十二五”規(guī)劃提出，“加快全國14個大型煤炭生產(chǎn)基地建設(shè)，基地內(nèi)煤炭產(chǎn)量占全國的90%以上；形成10個億噸級、10個5000萬噸級的特大型煤炭企業(yè)，煤炭產(chǎn)量占全國60%；全國煤礦數(shù)量減少到1萬處以下。” “十二五”期間，國家推進(jìn)煤炭生產(chǎn)和利用方式變革，實(shí)施能源總量控制措施，煤炭在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重將有所下降，由目前的70%以上逐漸下降到65%左右。

在煤炭生產(chǎn)開發(fā)布局上，國家采取“控制東部、穩(wěn)定中部、發(fā)展西部”的發(fā)展方針。“十二五”期間，新開工煤礦規(guī)模，東部占5%，中部占22%，西部占73%。一位接近國家能源局官員說：“國家將嚴(yán)格按照上述規(guī)劃布局審批項(xiàng)目。計劃東部不增加產(chǎn)能、中部新增產(chǎn)能2億噸，西部新增產(chǎn)能5億噸。”規(guī)劃提出，以14個大基地為重點(diǎn)，加大找礦力度，提高地質(zhì)勘查質(zhì)量。14煤炭基地即為，神東、晉北、晉東、蒙東、云貴、河南、魯西、晉中、兩淮、黃隴、冀中、寧東、陜北、新疆。在晉陜蒙寧新煤炭資源開發(fā)條件好的地區(qū)，重點(diǎn)建設(shè)千萬噸級的大型現(xiàn)代化煤礦，在東部和中南部重點(diǎn)建設(shè)大中型現(xiàn)代化煤礦，在西南重點(diǎn)建設(shè)安全高效礦井。

我國能源供需“逆向分布、一分為二”的特點(diǎn)，決定了西電東送、西煤東運(yùn)、北煤南調(diào)等能源輸送戰(zhàn)略的長期性，而今年以來我國局部“電荒”的持續(xù)蔓延，更加凸顯我國鐵路運(yùn)輸方面的瓶頸制約。近日在我國能源產(chǎn)區(qū)考察時發(fā)現(xiàn)，山西、內(nèi)蒙古、寧夏和新疆等省區(qū)煤炭資源儲備豐富，但當(dāng)?shù)孛禾抠Y源外運(yùn)受限于有限的鐵路及公路條件，外運(yùn)成本居高不下，這也是導(dǎo)致目前東南沿海等地區(qū)煤價堅挺的重要原因。

由于鐵路運(yùn)量大、價格低，具有經(jīng)濟(jì)、環(huán)保特性，在我國西煤東運(yùn)、北煤南調(diào)中發(fā)揮著主力軍作用。

據(jù)濟(jì)南鐵路局運(yùn)輸處常務(wù)副處長姜洪濤介紹，今年預(yù)計全國鐵路運(yùn)量22.6億噸，同比增加2.6億噸，增長13%；鐵路運(yùn)輸預(yù)計占到煤炭運(yùn)輸總量的66%。

從“十一五”開始，國家加大了對鐵路建設(shè)的投入。2010年，中國鐵路運(yùn)營總里程達(dá)9萬公里，規(guī)劃到“十二五”末，總運(yùn)營里程達(dá)到12萬公里，排世界第二位。然而，西北鐵路建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了煤炭外運(yùn)要求，導(dǎo)致局部地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)煤炭偏緊的狀況。

目前，與內(nèi)地較大的煤炭需求相比，“疆煤東運(yùn)”能力仍顯缺口。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，采取“輸煤輸電并舉，加快發(fā)展輸電”的策略，是打破我國能源供需“逆向分布”制約的戰(zhàn)略選擇。而除加快鐵路建設(shè)外，還應(yīng)考慮建設(shè)特高壓線路。來自新疆煤炭工業(yè)管理局的數(shù)據(jù)顯示，新疆煤炭儲量預(yù)計占全國煤炭儲量的40%。如果規(guī)劃中的五條特高壓線路全部建成，“十三五”末新疆對外輸電能力最高可達(dá)4450萬千瓦，每年可就地消耗電煤1.3億噸。當(dāng)前，跨區(qū)輸電已有力緩解廣東、上海、山東等省市的火電緊缺局面。據(jù)山東電力集團(tuán)公司介紹，借助“外電入魯”工程，今年來自寧夏東部的近300億度電為本省迎峰度夏發(fā)揮了支撐作用。

三、理順矛盾

新一輪反季節(jié)常態(tài)化的“電荒”暴露出我國持續(xù)多年的煤電矛盾趨于惡化。除水電欠發(fā)由“天災(zāi)”所致外，火電廠不能開足馬力、跨區(qū)輸電不能調(diào)劑余缺的現(xiàn)象表明：“制度性缺電”已成為威脅國家電力安全的重要因素。在“制度性缺電”背景下，相關(guān)行業(yè)、地區(qū)亂象叢生；電力及相關(guān)行業(yè)、部門之間矛盾錯綜復(fù)雜、利益糾結(jié)，不同利益主體相互指責(zé)、不同區(qū)域相互埋怨；作為市場主體的企業(yè)沒有發(fā)電積極性，行使管理職能的地方政府卻沖在一線調(diào)煤保電。

北京工商大學(xué)證券期貨研究所所長胡俞越11月28日在微博評論許小年的微博時稱，“市場煤與計劃電的矛盾糾結(jié)博弈了20年，至今呈愈演愈烈之勢。山西的電廠一直在抱怨，坐在煤堆上沒煤燒。現(xiàn)在又進(jìn)一步演變成計劃與市場、地方與中央、部門與部門、部門與公眾利益的沖突。今年的電煤荒又是人為因素造成的。是否提高電價，靜觀其變。”中歐國際工商學(xué)院教授許小年11月28日在微博寫道：“【抽象的國家利益碰上具體的部門利益】山西電廠集體進(jìn)京，以虧損為由，游說中央提高電價。

山西的電廠、煤礦都是國有的，省政府為何不協(xié)調(diào)降低煤價，以避免電力漲價？要知道電價連著全國的物價。看來只有具體的煤、電部門利益以及公眾利益，而無抽象的鐵板一塊的國家利益。平衡多元利益，靠北京或市場？”“電荒”問題始終得不到有效解決，癥結(jié)在于扭曲的運(yùn)行機(jī)制。我們當(dāng)前實(shí)施的是“一頭放開、一頭封死”的電管體制，一方面是“市場煤”，另一方面是“計劃電”，政府撒開“煤價”運(yùn)作的韁繩，卻把電價管死，無疑把自己置于兩難境地，行政手段調(diào)控也往往是能力有限，縛手縛腳。看來，僅僅以單純行政手段調(diào)整電價，意圖解決煤電難題，而缺乏與之相對應(yīng)的市場化改革和體制機(jī)制調(diào)整，無異于“前門送狼，后門迎虎”，問題仍在，癥結(jié)猶存。要知道，這些矛盾終究是要由老百姓來買單的，對我國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和長遠(yuǎn)發(fā)展也是相當(dāng)不利的。事實(shí)上，現(xiàn)有產(chǎn)供電體制也存在不少矛盾。上游煤炭市場競爭相對充分，而電力的下游市場處于高度壟斷狀態(tài)。供電部門“一棟高樓、兩套體制”，既是名義上的企業(yè)，又具有政府電業(yè)管理職能，便形成了這樣一種局面電力生產(chǎn)企業(yè)嚴(yán)重虧損，而供電系統(tǒng)卻是“盆盈缽滿”，高樓起得是直沖云霄，兩頭福利對比也是“天上人間”的差異。

中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士馬濤曾撰文指出，在我國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，在能源領(lǐng)域形成了一種有別于橫向價格雙軌制(或“產(chǎn)品價格雙軌制”)的縱向價格雙軌制(或稱“生產(chǎn)過程價格雙軌制”)。馬濤認(rèn)為，縱向價格雙軌制是引起“電荒”問題的矛盾之源，而要破解必須是以縱向思路解決縱向問題。馬濤提出， 放開煤價，管死電價，違背市場規(guī)律。如果煤炭價格必須反映能源稀缺和環(huán)境成本，電價也必須同步反映。從長遠(yuǎn)看，走徹底的市場化改革道路是解決煤電矛盾的唯一和根本出路。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在“7年來最嚴(yán)重電荒”的背后，我國電力產(chǎn)能閑置卻造成了驚人的浪費(fèi)。“總體平衡”的同時，火電廠不能開足馬力、跨區(qū)輸電不能調(diào)劑余缺的現(xiàn)象表明，跨區(qū)輸電通道不暢問題依舊嚴(yán)重，解決“制度性缺電”刻不容緩。國家電網(wǎng)公司提供的數(shù)據(jù)顯示，今年迎峰度夏期間，華北、華東、華中電網(wǎng)電力缺口3000萬千瓦，而東北、西北電網(wǎng)電力富余2700萬千瓦，“受端缺電”與“送端窩電”并存。而若再加上“窩電”更嚴(yán)重的內(nèi)蒙古蒙西電網(wǎng)，富余電力總量超過3500萬千瓦，足以彌補(bǔ)上述電力缺口。

內(nèi)蒙古是全國火電裝機(jī)容量增長最快、總量最大的地區(qū)，截至目前，內(nèi)蒙古電力總裝機(jī)容量約7000萬千瓦，居全國第一位，然而作為全國最大的電力外送基地，內(nèi)蒙古西部電網(wǎng)已經(jīng)連續(xù)6年未建一條外送通道。在內(nèi)蒙古電力公司了解到，僅蒙西電網(wǎng)供電營業(yè)區(qū)的8個盟市閑置的發(fā)電裝機(jī)容量就有數(shù)百萬千瓦，其中包括大量“不用白不用”的風(fēng)力發(fā)電機(jī)組，每年因發(fā)電機(jī)組閑置帶來的貸款利息一項(xiàng)就超過20億元。龍源電力股份有限責(zé)任公司總經(jīng)理齊來生說，龍源電力在內(nèi)蒙古電網(wǎng)營業(yè)區(qū)內(nèi)風(fēng)電裝機(jī)容量共70萬千瓦，如果不受限制，全年可以發(fā)電15億千瓦時，實(shí)際發(fā)電量只有13億千瓦時，損失利潤1億元。隨著冬季采暖期的來臨，為了保證熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組的運(yùn)行，風(fēng)電的“棄風(fēng)”問題將更加突出。

寧夏回族自治區(qū)的“窩電”現(xiàn)象也越來越嚴(yán)重，國家電網(wǎng)寧夏電力公司總經(jīng)理崔吉峰說，目前，寧東煤電基地還在加快開發(fā)建設(shè)，主要在建的電源項(xiàng)目將于今年全部投產(chǎn)，全區(qū)電力裝機(jī)將達(dá)到1900萬千瓦，在滿足向山東送電的情況下，裝機(jī)富余700萬千瓦。

除設(shè)備閑置外，在一些“不缺電”地區(qū)電力使用中的浪費(fèi)同樣驚人。我們了解到，為解決“窩電”問題，一些地方政府推動富余電力“就地消化”，客觀上刺激了高耗能工業(yè)的發(fā)展。

近年來，為了“買電”，北京、上海、山東等缺電省市紛紛與內(nèi)蒙古簽署輸電協(xié)議，但因?yàn)闊o法實(shí)施成了一紙空文；為了“賣電”，內(nèi)蒙古曾建議加快外送通道建設(shè)，但至今仍沒有變成現(xiàn)實(shí)。就在被余缺雙方都視為“救命稻草”的輸電通道建設(shè)遙遙無期時，另外一些并不“緊急”的跨區(qū)輸電通道項(xiàng)目卻迅速上馬、順利建成。2006年8月，山西至湖北100萬伏交流特高壓試驗(yàn)示范工程獲批，當(dāng)月開工建設(shè)，28個月后投入運(yùn)行。這一投資50多億元的“世界首條100萬伏特高壓輸電線路”運(yùn)行近三年來，并沒有在愈演愈烈的“一半是電荒、一半是窩電”中發(fā)揮作用：山西省與湖北省一樣，都是全國缺電最嚴(yán)重的省區(qū)之一，沒有多余的電可供外送。和聯(lián)接兩個缺電地區(qū)的通道一樣尷尬，有的新建跨區(qū)輸電工程則聯(lián)接了兩個電力同樣富余的區(qū)域。2010年9月，投資60多億元、連接內(nèi)蒙古呼倫貝爾和遼寧的±500千伏直流工程竣工投運(yùn)，每年可向東北地區(qū)的負(fù)荷中心輸送180億千瓦時的電量。但作為目標(biāo)市場的東北電力市場供大于求，近年來發(fā)電機(jī)組年利用小時數(shù)逐年降低。

除了項(xiàng)目建設(shè)滯后、新建工程“無用武之地”外，跨區(qū)輸電“通而不暢”的現(xiàn)象更加令人深思。在蒙西電網(wǎng)統(tǒng)調(diào)的一些發(fā)電企業(yè)都可看到一份電網(wǎng)公司發(fā)來的通知：從7月1日起，華北電網(wǎng)取消了蒙西電網(wǎng)外送電力的臨時交易。據(jù)內(nèi)蒙古電力公司負(fù)責(zé)人介紹，蒙西電網(wǎng)通過兩個通道共四回向華北電網(wǎng)送電，最高送電能力可達(dá)430萬千瓦，稍加技術(shù)改造，可以達(dá)到4 9 0萬千瓦。執(zhí)行通知后，外送潮流最低降至197.5萬千瓦，能力閑置超過200萬千瓦。在減少蒙西電網(wǎng)向華北電網(wǎng)送電的同時，華北電網(wǎng)缺電形勢更加嚴(yán)峻。根據(jù)國家電網(wǎng)綜合判斷，迎峰度冬期間，公司經(jīng)營區(qū)域最大電力缺口達(dá)到2800萬千瓦左右，其中華北電網(wǎng)450萬千瓦，若電煤供需矛盾進(jìn)一步加劇、且出現(xiàn)持續(xù)極端低溫天氣，電力缺口將進(jìn)一步加大。

目前電網(wǎng)建設(shè)滯后，首要問題是關(guān)于跨區(qū)輸電用特高壓交流還是直流的“技術(shù)路線之爭”。國家電網(wǎng)公司試圖用特高壓交流將華北、華東、華中三大區(qū)域電網(wǎng)聯(lián)成一個統(tǒng)一運(yùn)行的獨(dú)立電網(wǎng)(下文簡稱“三華”電網(wǎng))，并希望將此意見寫入電力發(fā)展“十二五”規(guī)劃。但一些電力專家強(qiáng)烈反對，認(rèn)為這樣做不安全、效率低、浪費(fèi)大、占地多、技術(shù)不成熟，并將進(jìn)一步強(qiáng)化已經(jīng)高度集中的電網(wǎng)壟斷體制。

一些業(yè)內(nèi)人士提出這樣的質(zhì)疑：國家電網(wǎng)公司堅持用特高壓交流的方式，最重要的一個理由是交流從技術(shù)要求上必須是“全國一張網(wǎng)”的運(yùn)行方式，有利于國家電網(wǎng)公司保持壟斷地位；而直流特高壓則只能實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離輸電，而無法形成完全意義上的統(tǒng)一電網(wǎng)。有關(guān)專家認(rèn)為，不能因?yàn)閷旊娂夹g(shù)方案認(rèn)識的不統(tǒng)一，或因?yàn)椴块T間利益的“較量”而耽誤了跨區(qū)輸電項(xiàng)目的審批與建設(shè)，進(jìn)而讓“制度性缺電”在更大范圍、更長時間內(nèi)肆虐。建議國家加強(qiáng)執(zhí)行力，確保政令暢通，盡快用行政手段打通已有送電通道的“梗阻”；同時推動電網(wǎng)建設(shè)、投資、運(yùn)營領(lǐng)域的深入改革：

①組建新的電力改革推進(jìn)機(jī)構(gòu)。電力市場化改革，是利益在不同群體、部門、地區(qū)、行業(yè)的重新調(diào)整，需要有相對超越的權(quán)力、管理部門去推動。“電荒”的問題出在價格上，而價格的問題出在行政審批體制上。要解決我國電力改革中的種種問題，就必須加大對行政壟斷體制改革的推進(jìn)力度。如果讓舊體制下管制和行政審批的利益者來主導(dǎo)電力改革，囿于種種利益鏈條的捆綁，必然不可能放棄現(xiàn)有的模式。

②推進(jìn)電網(wǎng)改革，逐步壯大區(qū)域電網(wǎng)公司。2002年“5號文件”在業(yè)內(nèi)深入人心，根據(jù)5號文件規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)實(shí)行投資多元化，產(chǎn)權(quán)股權(quán)化，管理公司化的改革，壯大區(qū)域電網(wǎng)公司，打破電網(wǎng)壟斷，使區(qū)域電網(wǎng)公司享有法人財產(chǎn)和獨(dú)立自主經(jīng)營權(quán)利，將區(qū)域內(nèi)的省級電力公司改組為分公司或子公司，負(fù)責(zé)經(jīng)營當(dāng)?shù)叵鄳?yīng)的輸配電業(yè)務(wù)。

③加快進(jìn)行電力輸配分開的改革。目前我國電網(wǎng)企業(yè)仍處于“全部電力的唯一購買方和銷售方”的壟斷地位，其收入都來自發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價和終端用戶電費(fèi)之間價差。可以借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，逐步取消電網(wǎng)作為單一購買方的“競價上網(wǎng)”辦法，代之以全部電量都由發(fā)電商與用電戶或配電商簽訂各類購電合同、自行商定電價的方法。經(jīng)營輸電網(wǎng)絡(luò)的企業(yè)不再被允許“買賣電力”，而只能做“傳輸電力”業(yè)務(wù)。

我們通過調(diào)研了解到，輸配環(huán)節(jié)雖然形成國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩大電網(wǎng)公司，但由于輸配沒有分開，實(shí)際上還是寡頭壟斷，配電環(huán)節(jié)競爭并沒有形成，電網(wǎng)公司是一個絕對的壟斷實(shí)體，合理合法地?fù)踉诠┬桦p方之間，成為唯一的“總賣家”和“總買家”。長期以來，電網(wǎng)輸配電成本核算和支出一直是電網(wǎng)企業(yè)最“神秘”的領(lǐng)地之一，而這也被認(rèn)為是打破電網(wǎng)壟斷的核心突破口。

只有將電網(wǎng)輸配成本厘清后，決策部門才可根據(jù)成本構(gòu)成科學(xué)核定獨(dú)立的輸配電價，依據(jù)市場原則理順“煤－電－網(wǎng)”價格聯(lián)動機(jī)制，這對于目前“久病難治”的煤電矛盾將起到實(shí)際疏導(dǎo)作用。

④ 加強(qiáng)電煤市場監(jiān)管，嚴(yán)格控制各種不合理收費(fèi)。據(jù)國家電監(jiān)會調(diào)查，目前，煤炭從生產(chǎn)地運(yùn)到消費(fèi)地電廠，運(yùn)輸、收費(fèi)等中間環(huán)節(jié)的費(fèi)用占煤價的30%－60%。部分電廠反映，流通環(huán)節(jié)不合理收費(fèi)占到50%左右。目前，煤炭流通環(huán)節(jié)一片亂象，層層轉(zhuǎn)手加碼，中間環(huán)節(jié)獲取了合同煤與市場煤之間巨大差價利潤，這幾乎成為行業(yè)潛規(guī)則。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)煤炭運(yùn)輸和收費(fèi)監(jiān)管，認(rèn)真清理各地實(shí)行的煤炭限產(chǎn)保價、提價、停供等措施，堅決取締煤炭生產(chǎn)、鐵路及港口運(yùn)輸企業(yè)以及地方政府和部門擅自出臺的各種不合理加價和收費(fèi)。同時，規(guī)范煤炭流通環(huán)節(jié)，取消鐵路部門收取的點(diǎn)裝費(fèi)以及各地隨電煤銷售、運(yùn)輸環(huán)節(jié)征收的13項(xiàng)不合理費(fèi)用，清理地方政府成立的、具有壟斷性質(zhì)的煤炭運(yùn)銷公司。

因此，要進(jìn)一步深化電力體制改革，加快電力市場化改革進(jìn)程，在堅持放開煤價的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件，盡快形成競價上網(wǎng)的定價機(jī)制，并實(shí)行上網(wǎng)電價與銷售電價的市場聯(lián)動，將發(fā)電市場和終端用戶緊密連接起來，讓電力用戶體會和感受到發(fā)電市場甚至是煤炭市場的波動變化，讓價格充分反映市場供求的變化及資源的稀缺程度。這種“穩(wěn)定一頭、加快改革一頭”的縱向思路是正確解決縱向問題的對癥之方。

四、根本解決之道

油荒、電荒、煤荒、氣荒、運(yùn)荒等等用“一荒未平，一荒又起”來形容我國當(dāng)下的能源供應(yīng)形勢并不過分。能源供應(yīng)的短缺，不僅嚴(yán)重干擾經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，亦使百姓生活受到較大影響。更飽受詬病的是，盡管多“荒”并存的局面早已為人所預(yù)見，卻年年如期而至，成為一大頑疾。高度壟斷的能源市場和嚴(yán)格管制的能源價格才是“荒”之根源。無論是煤電還是油氣市場，均是極少數(shù)央企的天下，由此導(dǎo)致能源供應(yīng)主體單一化和有效競爭缺失。這種壟斷下的市場，必然要求政府加強(qiáng)價格管制，而價格管制使得價格無法真正反映供求關(guān)系，進(jìn)一步扭曲了運(yùn)行體系，以至于國家能源局新能源和可再生能源司副司長史立山近期表示，市場經(jīng)濟(jì)在很多行業(yè)發(fā)揮著配置資源的作用，但是市場經(jīng)濟(jì)在能源行業(yè)幾乎沒有發(fā)揮作用。歐洲國家在90年代就在電力管理中引入市場機(jī)制，發(fā)、輸、配、售電分業(yè)經(jīng)營，而在我國，市場競爭完全是一種企業(yè)之間為了擴(kuò)大規(guī)模的競爭，是一種不負(fù)責(zé)任的競爭，帶來的是越來越沉重的負(fù)擔(dān)和積累不合理的因素不斷擴(kuò)大。以氣價為例，目前國內(nèi)天然氣價格僅相當(dāng)于進(jìn)口天然氣價格的一半左右，倒掛至此，如何不“荒”？

一直以來，出于能源安全考慮，我國的能源市場被少數(shù)央企牢牢把持，能源價格亦在政府掌控之中，但帶來的結(jié)果是能源供應(yīng)頻頻出現(xiàn)短缺。破除壟斷、引入競爭、放開管制才是市場真正所需，而當(dāng)務(wù)之急是理順能源價格。就煤電價格而言，合同煤應(yīng)逐漸退出，電價應(yīng)適度上調(diào)；就油氣價格而言，重要的是建立一個完善的成品油和天然氣定價機(jī)制，與國際市場接軌。壟斷破除，價格理順，油荒、電荒、煤荒和氣荒才不會頻現(xiàn)。 此外，從長遠(yuǎn)看，有關(guān)部門應(yīng)對我國各個地區(qū)能源建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌安排、戰(zhàn)略布局，避免為了解決能源而長途迂回運(yùn)煤，結(jié)果消耗了更多能源的尷尬局面。

進(jìn)入21世紀(jì)，面對中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新一輪高速增長周期的能源瓶頸，中國已處于重新考慮能源發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵時期。要完成中國政府確立的到2020年實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會，2030基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和2050年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須堅持把能源作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

制定中國能源發(fā)展戰(zhàn)略，解決中國能源問題，要堅持從中國國情出發(fā)，尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，走中國特色的能源發(fā)展之路。中國必須以“提高效率，保護(hù)環(huán)境，保障供給，持續(xù)發(fā)展”作為中國能源發(fā)展戰(zhàn)略的構(gòu)建依據(jù)。根據(jù)“提高效率，保護(hù)環(huán)境，保障供給，持續(xù)發(fā)展”的中國能源發(fā)展戰(zhàn)略的構(gòu)建依據(jù)從中國能源的供給和需求兩個方面考慮，我們可以把未來40年中國能源發(fā)展戰(zhàn)略的基本構(gòu)想做這樣一種表述：節(jié)能效率優(yōu)先，環(huán)境發(fā)展協(xié)調(diào)，內(nèi)外開發(fā)并舉，以煤炭為主體、電力為中心，油氣和新能源全面發(fā)展，以能源的可持續(xù)發(fā)展和有效利用支持經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。之所以提出這樣一種中國能源發(fā)展戰(zhàn)略，就是要表明，解決中國能源問題的發(fā)展戰(zhàn)略必須堅持從中國國情出發(fā)，尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，充分利用國際國內(nèi)兩種資源和兩個市場，走中國特色的能源發(fā)展之路。

一是要保障國家能源安全。國家能源安全是指能源的經(jīng)濟(jì)安全（供應(yīng)安全）和能源的生態(tài)安全（生產(chǎn)和消費(fèi)安全）。前者是指國家生存與發(fā)展正常需求的能源供應(yīng)保障的穩(wěn)定程度；后者是指能源的生產(chǎn)和消費(fèi)不應(yīng)對人類自身的生存與發(fā)展環(huán)境構(gòu)成任何大的威脅。能源安全是一個全球性的問題。全球能源安全與否對全球經(jīng)濟(jì)興衰關(guān)系重大，對全球生態(tài)環(huán)境影響極大。

中國能源安全問題并不僅僅只是能源供給總量與需求總量的矛盾，而且是由清潔能源需求剛性上升而供給嚴(yán)重不足所引發(fā)的結(jié)構(gòu)性矛盾，這是中國能源安全問題中的主要矛盾。石油短缺是中國國內(nèi)能源安全主要矛盾中的主要方面。中國能源安全不僅面臨能源供應(yīng)安全的緊缺風(fēng)險，而且存在能源生態(tài)安全的很大壓力。應(yīng)對中國能源安全問題，必須保障能源供應(yīng)，提高能源效率，節(jié)約能源資源，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，改革能源體制，加強(qiáng)能源合作。應(yīng)對石油安全挑戰(zhàn)，中國應(yīng)采取降低石油進(jìn)口依賴，積極參與國際石油市場的競爭，加強(qiáng)國際石油領(lǐng)域的合作。

二是要調(diào)整和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。堅持以煤炭為主體，電力為中心，油氣和新能源全面發(fā)展的戰(zhàn)略，與上世紀(jì)80年代提出的以煤炭為主的能源戰(zhàn)略思想絕不是簡單的重復(fù)，它是當(dāng)前中國能源發(fā)展的重中之重，其核心內(nèi)容是調(diào)整和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)能源供給和消費(fèi)的多元化。要使中國的能源資源得到最有效的配置和利用，關(guān)鍵是要準(zhǔn)確把握它們之間的比例關(guān)系，在未來有一個科學(xué)的并趨向量化的使用標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中國必須調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，建立低碳、清潔、高效、多元的能源結(jié)構(gòu)，實(shí)施科學(xué)、綠色、低碳能源戰(zhàn)略。加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少化石能源消耗，增加新能源與可再生清潔能源比重，實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)多元化，減少C O2、S O2、N O x及煙塵顆粒物的排放，對于中國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要。

加快推進(jìn)中國能源結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，就是要在中國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，減少對石化能源資源的需求與消費(fèi)，降低對國際石油的依賴，降低煤電的比重，加快潔凈煤技術(shù)的研究與開發(fā)，繼續(xù)發(fā)揮煤炭能源的作用，加快發(fā)展太陽能、風(fēng)能與生物質(zhì)能等新能源，大力發(fā)展水電與核電，充分支持海洋能、核聚變能等未來新能源的研究與開發(fā)，建立中國可持續(xù)發(fā)展的能源體系。面對新能源與可再生能源發(fā)展現(xiàn)狀，中國政府當(dāng)務(wù)之急就是要建立一套完整的新能源與可再生能源技術(shù)發(fā)展路線圖，盡快整合現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)資源，把現(xiàn)有資源、扶持政策體系及未來十多年的能源投資格局理順，打造高效率的新能源與可再生能源發(fā)展的寬松環(huán)境，占領(lǐng)世界能源發(fā)展新高地。

三是要把節(jié)約能源提高效率放在首位。能源的開發(fā)和利用狀況，是衡量一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)水平的重要標(biāo)志。發(fā)達(dá)國家都把提高能源利用效率作為其能源發(fā)展戰(zhàn)略的重要目標(biāo)和措施。解讀中國能源發(fā)展戰(zhàn)略，提高能源的開發(fā)和利用效率應(yīng)擺在首位。

中國在20世紀(jì)80年代提出的“節(jié)約與開發(fā)并重，把節(jié)約放在優(yōu)先地位”的能源發(fā)展總方針，仍然是構(gòu)建中國能源發(fā)展戰(zhàn)略的重要依據(jù)。節(jié)約能源已經(jīng)被專家視為與煤炭、石油、天然氣和電力同等重要的“第五能源”。盡管在過去的30年里，中國已在能源利用上取得了G D P翻兩番而能源消費(fèi)僅翻一番的令世界矚目的成績，但是中國能源消耗仍然浪費(fèi)嚴(yán)重，節(jié)能潛力巨大。能源效率低是制約中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出矛盾。不節(jié)約能源、提高能效，單純依靠加大能源建設(shè)力度的辦法無法從根本上解決中國能源問題。中國提高能源效率有著巨大潛力，也是保障能源安全的當(dāng)務(wù)之急。

然而，要從根本上解決中國能源問題，必須選擇資源節(jié)約型、質(zhì)量效益型、科技先導(dǎo)型的發(fā)展方式，牢固樹立和認(rèn)真貫徹科學(xué)發(fā)展觀，切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，堅定不移地走新型工業(yè)化道路。要根據(jù)中國以煤炭消費(fèi)為主的能源結(jié)構(gòu)向未來多元化的能源供應(yīng)體系轉(zhuǎn)變的變化特點(diǎn)，建立能源節(jié)約、低碳排放、經(jīng)濟(jì)高效的能源消費(fèi)方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。要大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，依靠技術(shù)創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，在全國形成有利于節(jié)約能源的生產(chǎn)模式和消費(fèi)模式，發(fā)展節(jié)能型經(jīng)濟(jì)，建設(shè)節(jié)能型社會，進(jìn)一步提升國際競爭力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。

四是要緊跟世界能源發(fā)展趨勢，及時轉(zhuǎn)變能源發(fā)展戰(zhàn)略。人類社會已經(jīng)經(jīng)歷了薪材時期、煤炭時代、石油時代三個能源時期，由于天然氣及水電、核電以及其他可再生能源和新能源的興起，人類社會目前正處在新的能源轉(zhuǎn)變的過程中，世界能源發(fā)展已步入一個新的變革時期。

由于全球性的能源安全、環(huán)境保護(hù)和氣候變化的需要，使新能源與可再生能源的發(fā)展在全球范圍內(nèi)迅速升溫，大規(guī)模地開發(fā)利用新能源與可再生能源也成為世界各國能源發(fā)展戰(zhàn)略的主流。從世界范圍來看，各國學(xué)者和政府在進(jìn)入21世紀(jì)后，對新能源與可再生能源的發(fā)展給予了高度關(guān)注，提出了一系列的政策措施。人類即將面臨能源崩潰，石油絕對頂峰來臨、高通脹一觸即發(fā)，人類將陷入能源爭奪大戰(zhàn)。應(yīng)該建立起發(fā)展可替代能源的全球機(jī)制，正如20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條中的巨變一樣，實(shí)現(xiàn)國際金融危機(jī)后的巨變，人們需要建設(shè)新型能源設(shè)施。

2003年，英國政府發(fā)布《能源白皮書》提出，要在市場框架和政策相互影響下，實(shí)現(xiàn)能源多樣性的發(fā)展戰(zhàn)略。到2010年，100多個國家制定了與可再生能源發(fā)展相關(guān)的目標(biāo)或政策。在過去3年，許多國家發(fā)布了到2020年可再生能源或電力比重實(shí)現(xiàn)15%至25%的目標(biāo)。

2010年1月26日，美國總統(tǒng)奧巴馬在發(fā)表國情咨文演講時提出，美國將可利用生物燃料來打破對原油的依賴性，在2015年以前成為第一個擁有100萬輛電動汽車的國家；在2035年以前通過清潔能源資源來提供80%的電力。2011年3月30日，奧巴馬在華盛頓喬治城大學(xué)Georgetown University就美國能源安全計劃發(fā)表演講時更是坦言，“其他國家在大力發(fā)展清潔能源，因?yàn)樗麄冎勒l領(lǐng)先21世紀(jì)的清潔能源技術(shù)，誰就帶領(lǐng)21世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)。”中國要抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，緊跟世界能源發(fā)展趨勢，及時轉(zhuǎn)變能源發(fā)展戰(zhàn)略，保證中國能源的可持續(xù)發(fā)展。