不能半途而廢——專訪國家電力監管委員會前副主席邵秉仁

拆分不是目的，有效運行的電力市場才是目的；改革是帶來漲價還是降價，這要看改革是否徹底

今年68歲的邵秉仁從1993年起擔任國家經濟體制改革委員會秘書長，后長期擔任國家體改辦副主任，2002年出任國家電力監管委員會副主席，親身經歷和參與了中國社會主義市場經濟體制提出和建設的全過程，也親身經歷了中國多個壟斷行業的改革。在此次機構改革方案公布之后，財新記者專訪了這位當年的改革干將。

在政府與市場的關系問題，他表示中國必須堅持市場化的方向，最終解決在市場經濟條件下政府如何定位和行使職能的問題。對于壟斷行業的下一步改革和監管，他直言，必須把對國有企業的重新定位和改革結合起來，在能夠引入競爭的領域充分競爭。

財新記者：此次“兩會”推出新的機構改革方案，也提出改革的核心是處理政府與市場關系。你認為下一步在改革和監管上要把握什么樣的原則？

邵秉仁：十八大提出社會主義市場經濟的核心是處理好政府和市場的關系，定位非常準確，這包含兩個方面的問題：一是我們的目標是建立什么樣的政府，二是市場化方向要不要堅持。如果堅持市場化方向，政府的目標是建立公共服務型政府。公共服務型政府的基本職能是創造一個良好的投資環境、企業經營環境，提供優質的服務，以及維護社會公平和正義。

國有企業要搞，但必須給它一個科學定位。它起的主導作用是體現全民意志、國家利益，而不一定是作為一個盈利單位存在。如果作為盈利單位存在，必然與民爭利。國企，特別是壟斷型國企，從某種程度上講，應該是公益型企業。國企的管理人員既然是任命制，就要按公務員的辦法來管，這樣你與公務員的相互交叉才有正當性、合理性。

財新記者：改革的方向是什么？為何近年改革總是引起很大爭議？

邵秉仁：改革必須堅持市場化方向，過去已解決的一些基本理論問題，現在都得重提。近年來很多打著改革旗號的偽改革措施出臺，強化權力也叫改革，重搞集中統一也叫改革。政府不僅沒有放權，反而還在往上收權。政府以宏觀調控為由，企業以扁平化管理為由，實際上都在收權。最基層的企業細胞活力弄沒了。

為什么出現這種情況？既得利益者只想通過改革撈到利益，不想改掉自身的利益和權力。改革中被強勢的利益集團綁架了政府，改革方案都是由部門制定，甚至是企業參與制定。像電力發展規劃委托企業做，結果企業強行把特高壓寫進去，稱特高壓有利于新能源吸收，這是偽命題。

財新記者：怎么打破既得利益集團的藩籬？

邵秉仁：中央已經表達了繼續深化改革的強烈意愿，老百姓也有強烈的訴求。這種情況下，必須有一個改革的總體規劃、時間表，以及一個合適的切入點。這就是所謂頂層設計。

有了改革意愿后，要有繼續改革的實施架構，所以現在各方面呼吁有一個超脫于部門利益的機構，站在國家和民族前途的角度來做頂層設計，從架構到運行規則。既不能照搬西方，也不能固守原有僵化的東西，要有一個智囊部門來專門研究解決。發改委現在作為一個權力集中的部門，已經不能承擔這樣的任務了。非常遺憾這一點沒能在此次機構改革中落實。

財新記者：下一步改革可以選擇哪些切入點？

邵秉仁：新政府需要樹立威信，切入點第一可以從解決當前群眾最關心的反腐敗問題入手，進一步推進財產公開制度，建立強大的社會輿論監督機制。

從這一點出發，可引發一系列政治體制內容的改革。

經濟體制我主張從收入分配入手，理順國民收入分配關系，抑制高收入群，壯大中等收入人群，大幅提高低收入人群的收入。這也涉及很多制度。財稅制度必須改革，壟斷行業的壟斷問題必須解決，社會保障體制必須健全完善。推進這兩項改革，政治改革和經濟改革可以同步。必須主動地改，不斷釋放體制上積累的矛盾，緩解社會的不滿，才能實現國家長治久安。

財新記者：李克強說改革是最大的紅利，中國現在還有哪些紅利可挖？

邵秉仁：改革永遠是中國最大的紅利。改革是永恒的主題，伴隨整個中國社會發展的全過程，不存在改革已告一段落的說法。所謂社會主義市場經濟體制框架已基本建立，不需要再設改革專門機構的說法是不對的。任何體制永遠不能說完善，因為這是一個變化的過程，這一段完善，下一段又不完善了，所以改革是絕對的，穩定是相對的。必須不斷通過改革解決前進過程中體制方面的障礙，才能最大范圍地解放生產力，創造紅利。

不要認為改革可以畢其功于一役，中國30多年的改革分了三個階段。

一是改革實驗期，大體是1978年到1991年，主要是放權讓利，實行承包制等改革。二是鄧小平南巡后，進入以建立社會主義市場經濟體制為目標的改革加速期。從1992年到2002年，從體改委到體改辦，我全程參與了這一過程。第三個階段2002年后的十年，雖然在改革上做了些完善，但是總體上基本進展不大。

縱觀這30年，什么時候改革加快，社會活力就增強，否則就出現窒息，社會矛盾增加。社會矛盾已進入全面積累、腐敗加速的時期。

財新記者：有種聲音認為腐敗是社會主義市場體制帶來的。

邵秉仁：這是胡說八道。腐敗是因為改革不到位，體制上有漏洞，新舊兩種體制在交叉中出現的問題。市場經濟體制是有一些弊端，也需要通過不斷改革去克服它。

財新記者：具體而言，中國在哪些大的領域還有潛力可挖？

邵秉仁：壟斷行業的改革是老生常談了，但壟斷行業的改革才開了頭，并沒有結束。首先壟斷行業要沿著市場化改革的方向，給壟斷企業一個科學定位。到底養國企目的是什么，不是盈利手段，也不是各級財政收入的主要載體，更不是用于形象工程、城市擴張的工具。

然后要建立一個合理的治理結構。不同行業要有不同的治理結構。哪些是涉及國家安全的，哪些是屬于國計民生基礎產業的，哪些是競爭性的，國家控制參與的程度不一樣。治理結構一定要符合現代企業制度基本要求，股份制是最佳實現形式，可以有很多方式，不需要絕對控股。

為什么要破除壟斷？因為國企必然是高成本低效率。這是幾十年計劃經濟得出的重要教訓。這些年國企有發展，但這是國家保護下的發展，優先得到資源，在政府掌控下，從貸款和進出口上擁有優勢地位，一有虧損國家就補貼，與民營經濟處于不平等的競爭地位，這對市場經濟體系造成了極大的破壞。

財新記者：國家電網這些年的壟斷一直在加強？

邵秉仁：因為投資行為沒有約束。國網打著基礎產業的旗號，把政府給綁架了。無限擴張，負債率越來越高，龐大的社會組織，極高的投資成本，很低的效率。

很多國有企業都是如此，不光是電網。發電企業在改革后成本一度降低，近些年四處擴張，成本又在上升。壞就壞在國資委提出的做大做強。在對國企定位不清的情況下，國企必然追求利潤為指標，以擴大占有空間為目標，必然強化壟斷，對上綁架政府，對下擠壓民間投資、民營企業和消費者。

財新記者：怎么看住自然壟斷企業？過去在這個問題上我們的監管很失敗。電監會作為一個新機構，曾被寄予厚望，也沒能管住國網。

邵秉仁：監管是一個很難的話題。所謂監管，要釜底抽薪。比如可以考慮實行收支兩條線，所有收入上繳財政，根據國家對你的考核要求來合理支出。假如國企強調公共服務職能，就弱化經濟指標。抑制國企的投資領域，不讓它與民爭利。

以電力改革來說，為什么這么多年來監管不力？因為發改委是管審批的，國資委鼓勵企業做大做強，而電監會的職能是監管市場，但十年來處于一個尷尬的境地，沒有符合條件的獨立市場主體，電力市場根本沒有形成。電網是唯一買家和賣家，它又是全資的國有企業，你監管誰？所以這次電監會并入能源局從職能調整統一來講是好事。

財新記者：電監會與能源局合并之后，對電力改革會發生什么影響？

邵秉仁：這次機構改革提出了核心是政府和市場關系，也進一步強調了放權，這是提出了改革的方向。我認為新組建的能源局第一是規劃，第二是重新發動和推進電力改革，不推進改革，監管沒有任何作用，發改委也沒法監管。至于價格是發改委審批還是能源局審批，這還是要權的思路，機構改革的真正意義不是權力分配，而是職能轉變。要建立由市場形成價格的機制。

當年朱镕基總理搞國企改革，全國近6000萬職工下崗分流，剝離幾萬億不良資產，需要付出多大代價，下多大決心，但也平穩過來了。現在也需要有這樣的決心和勇氣。

財新記者：這十年來關于電力改革一直有各種爭論，下一步電力改革應該如何重啟？

邵秉仁：這十年來，電力改革幾經波折，但從國內外的實踐來看，必須堅持市場化的方向。從中國的現實來看，一個龐大的央企很難監管，所以拆分電網是下一步電力改革的第一步。

拆分不是目的，最終要建立一個有效運行的電力市場，這就必須實現調度獨立，由政府嚴格管制自然壟斷的輸電環節，放開發電和供電環節，充分引入競爭。讓買方和賣方直接對接，將網變成通路，電網公司只收取過路費，變成公益型的企業。要想實現供電端競爭，必須從資產上解決。輸配分開不是偽命題，資產不分開如何競爭？從城市終端切開，供電公司實現股權多元化，也可以民營，電量可以從電網那里買，也可以直接跟發電廠商實現直供，這樣就強化了市場的作用，大家都去爭奪用戶了。資產切割和安全都不是問題。

財新記者：現在有一種擔心，壟斷行業一改就漲價。

邵秉仁：改革是帶來漲價還是降價，這要看改革是否徹底。只有放開投資，充分引入競爭，改革才會帶來成本的降低和效率的提升，到時降價是自然而然的。但如果走了一步就停下，那也可能會出現漲價。

以鐵路改革來說，這次走出了第一步，解決了政企分開，這還看不出未來會帶來漲價還是降價。成立了鐵路總公司，還是高度壟斷的央企，按現行考核體系，必然講經濟效益，如果成本居高不下，必然要求消化成本，帶來漲價。但它可以繼續拆解，將能放開的環節，比如內部實行網運分離，客貨運輸公司分開，同時對外放開客貨運輸，吸收社會資本和民營企業參與，競爭主體多元化，形成一個有效競爭的鐵路運輸市場。競爭會帶來效率的真正提高，也會推動價格的下降。