近年來(lái)，中外天然氣市場(chǎng)出現(xiàn)兩個(gè)明顯反差，全球天然氣供大于求、價(jià)格迅速下降；中國(guó)天然氣價(jià)格卻持續(xù)上漲、供不應(yīng)求。目前或是中國(guó)史上天然氣供求矛盾最嚴(yán)峻的一個(gè)冬天，以后的冬天是否更甚于此，關(guān)鍵看天然氣改革能否取得突破。

中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)在發(fā)展初期，選擇了上下游一體化的經(jīng)營(yíng)模式，這對(duì)迅速提高天然氣應(yīng)用規(guī)模發(fā)揮了積極作用。但由于天然氣業(yè)務(wù)在準(zhǔn)入、定價(jià)、排產(chǎn)、管輸?shù)确矫嫒匝永m(xù)傳統(tǒng)計(jì)劃體制，上下游一體化經(jīng)營(yíng)扭曲了市場(chǎng)價(jià)格和供求關(guān)系，成為天然氣供求矛盾加劇和價(jià)格持續(xù)上漲的主要原因。隨著黨的十八屆三中全會(huì)提出，自然壟斷行業(yè)應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)，實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)”“放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)”，天然氣管網(wǎng)分離改革再次進(jìn)入能源政策研究視野。

中石油、中石化、中海油（下稱“三桶油”）集天然氣生產(chǎn)、進(jìn)口、批發(fā)為一體，覆蓋了勘探、管網(wǎng)運(yùn)輸?shù)壬现杏螛I(yè)務(wù)體系，近年還積極進(jìn)入下游城市燃?xì)馐袌?chǎng)。目前國(guó)家政策僅允許各類投資主體與“三桶油”合作開(kāi)展油氣業(yè)務(wù)，并非以獨(dú)立法人資格參與競(jìng)爭(zhēng)。比如2010年公布的新“非公36條”，雖提出“鼓勵(lì)民間資本參與石油天然氣建設(shè)”，但在具體要求中又明確，民間資本與國(guó)有石油企業(yè)的關(guān)系是“合作”“參股”。迄今為止，天然氣仍是特許經(jīng)營(yíng)商品，在制度安排上未允許各類市場(chǎng)主體公平進(jìn)入、充分競(jìng)爭(zhēng)。

管網(wǎng)是燃?xì)赓Y源配置的主要通道?，F(xiàn)有天然氣管網(wǎng)基本在“三桶油”掌握下互相獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，不向第三方開(kāi)放。比如，一年前，某發(fā)電集團(tuán)計(jì)劃向北京供應(yīng)其內(nèi)蒙古工廠生產(chǎn)的煤制氣，因自己沒(méi)有管道，只能將煤制氣賣(mài)給有管道的石油企業(yè)，再由其銷(xiāo)給北京市場(chǎng)。因“三桶油”的天然氣管道互不聯(lián)通，造成有的地方交叉重復(fù)，有的地方建設(shè)不足，設(shè)施潛力未能充分發(fā)揮。國(guó)家對(duì)天然氣的價(jià)格、建設(shè)、運(yùn)行缺少監(jiān)管，基本上是“以批代管”。雖然能源主管部門(mén)在管網(wǎng)開(kāi)放問(wèn)題上提過(guò)要求，但很難落實(shí)。從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，天然氣產(chǎn)業(yè)均經(jīng)歷了從上下游一體化經(jīng)營(yíng)到網(wǎng)運(yùn)分離、業(yè)務(wù)分拆、分段監(jiān)管的過(guò)程。當(dāng)前中國(guó)須對(duì)全產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行市場(chǎng)化改革，合理劃分壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。一切可引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)應(yīng)減少政府管制。

從改革的步驟上看，應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn)，有所為有所不為。在天然氣上游領(lǐng)域，各類投資主體公平進(jìn)入資源勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的問(wèn)題，可與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)體制改革統(tǒng)籌考慮。在下游，城市供氣的事權(quán)主要在地方，改革的主動(dòng)權(quán)可放給城市政府。只有中游，天然氣管網(wǎng)向第三方開(kāi)放、允許多元投資主體進(jìn)入，直接關(guān)系到能否有效擴(kuò)大天然氣供給和配置，這是“牽一發(fā)動(dòng)全身”的改革。

對(duì)改革的具體措施試作以下設(shè)想：

第一，合并現(xiàn)有的天然氣網(wǎng)輸業(yè)務(wù)。將“三桶油”的天然氣骨干管網(wǎng)業(yè)務(wù)合并，成立一個(gè)股權(quán)多元化的天然氣管網(wǎng)公司。做到管道所有權(quán)與天然氣所有權(quán)分離、管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)與天然氣銷(xiāo)售業(yè)務(wù)分離。為便于對(duì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和給網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸定價(jià)，應(yīng)當(dāng)剝離管網(wǎng)公司輔業(yè)。

第二，實(shí)施強(qiáng)制性第三方準(zhǔn)入。現(xiàn)有管網(wǎng)公司不再?gòu)氖绿烊粴饨灰讟I(yè)務(wù)，按非歧視原則向所有用戶提供運(yùn)輸服務(wù)。放開(kāi)氣源限制，實(shí)行氣源多元化。允許“三桶油”以外的經(jīng)營(yíng)主體從事氣源業(yè)務(wù)，包括從國(guó)外進(jìn)口，國(guó)內(nèi)煤制氣、頁(yè)巖氣、天然氣均可進(jìn)入管網(wǎng)運(yùn)輸；允許各類投資主體以獨(dú)立法人資格參與管網(wǎng)和LNG接收站、儲(chǔ)氣庫(kù)等相關(guān)設(shè)施的投資經(jīng)營(yíng)，逐步在全國(guó)形成多個(gè)管網(wǎng)公司并存、互聯(lián)互通的格局。

第三，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)開(kāi)放的監(jiān)管。賦予能源主管部門(mén)天然氣管網(wǎng)監(jiān)管職能，主要任務(wù)是核定網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸成本和固定收益率，對(duì)管網(wǎng)和相關(guān)設(shè)施公平地向第三方開(kāi)放、允許多元投資主體進(jìn)入進(jìn)行監(jiān)督，防止管網(wǎng)公司濫用壟斷地位，并對(duì)全國(guó)天然氣骨干網(wǎng)建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃。

當(dāng)前，天然氣領(lǐng)域以網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)為代表的改革時(shí)機(jī)實(shí)際上已經(jīng)成熟，條件基本具備。天然氣作為網(wǎng)絡(luò)狀壟斷行業(yè)的典型，各方面對(duì)改革方向應(yīng)盡快達(dá)成共識(shí)。

近期國(guó)際上LNG現(xiàn)貨價(jià)格走低，很多企業(yè)有渠道、有能力組織進(jìn)口。天然氣管網(wǎng)和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施獨(dú)立運(yùn)營(yíng)后，可無(wú)條件地向這些企業(yè)開(kāi)放，從而有效增加天然氣的供給能力。在國(guó)家核定網(wǎng)絡(luò)收益和放開(kāi)投資后，由于回報(bào)穩(wěn)定，有利于吸引各類投資主體進(jìn)入管網(wǎng)和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，在較短時(shí)間內(nèi)大幅擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，提高管網(wǎng)密度，增強(qiáng)接收國(guó)外天然氣和系統(tǒng)調(diào)峰的能力。發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)天然氣資源配置的決定性作用并非沒(méi)有可能。

（作者系國(guó)務(wù)院研究室綜合經(jīng)濟(jì)司副司長(zhǎng)，主要從事宏觀經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)保等公共政策方面的研究）