2016年以來的煤電調(diào)控政策并未有效管控住在建煤電規(guī)模。據(jù)有關(guān)機構(gòu)的數(shù)據(jù)，截至2017年1月，我國煤電合規(guī)在建項目1.68億千瓦，未批先建項目約4263萬千瓦，獲批待建項目約2567萬千瓦。若上述項目“十三五”期間全部建成，則2020年煤電總裝機將超過11.7億千瓦。2017年煤電已陷入全面虧損，若不及時采取進一步措施，煤電行業(yè)將陷入長期虧損的窘境。2017年煤電去產(chǎn)能，任務(wù)艱巨，沒有退路。

自2014年11月煤電項目審批權(quán)由中央政府向省級政府下放以來，煤電投資陷入狂熱，2015年全國新核準煤電項目超過1.5億千瓦，新增煤電裝機達到5907萬千瓦，2016年在國家能源局多次發(fā)文控制煤電建設(shè)速度的情況下，凈增容量仍然高達4753萬千瓦。裝機飛速增長的背后，是逐年下降的機組利用率，2015年全國火電平均利用小時數(shù)僅4364小時，為1969年以來的年度最低值，2016年更是降至4165小時，預(yù)計2017年將進一步下降至4000小時左右。此外，隨著2016年以來煤價的快速上漲以及國家下調(diào)燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價，幾大主要發(fā)電集團相繼虧損，數(shù)據(jù)顯示2017年一季度五大發(fā)電集團火電虧損加劇，利潤同比下降119.7%。

2016年4月以來，一系列煤電“急剎車”文件下發(fā);到2016年10月，國家能源局發(fā)文要求“凍結(jié)”1.1億千瓦在建煤電項目。2016年11月發(fā)布的“電力發(fā)展十三五規(guī)劃”提出了“煤電裝機規(guī)模力爭控制在11 億千瓦以內(nèi)，并取消或推遲煤電建設(shè)項目1.5億千瓦以上”。不久后，能源局明確了一份推遲至“十四五”期間建設(shè)的煤電項目清單(涉及項目規(guī)模約1.2億千瓦)。如果不進一步采取政策措施，煤電經(jīng)濟性將繼續(xù)惡化，甚至?xí)＜爸袊吞寄茉崔D(zhuǎn)型。2017年3月，李克強總理在政府工作報告里明確提出了煤電去產(chǎn)能任務(wù)，這意味著煤電去產(chǎn)能從部委升級到了國務(wù)院層面。然而，據(jù)有關(guān)機構(gòu)數(shù)據(jù)，截至2017年1月，我國煤電合規(guī)在建項目1.68億千瓦，未批先建項目約4263萬千瓦，獲批待建項目約2567萬千瓦。若上述項目“十三五”期間全部建成投產(chǎn)，則2020年煤電總裝機將超過11.7億千瓦。

圖1 我國在建煤電項目分布

根據(jù)分省電力電量模型量化計算， 2015年全國平均電力系統(tǒng)備用率達到32%，高出合理備用水平(15%左右)的一倍以上;2015年實際煤電裝機9億千瓦，而滿足電力電量平衡的合理規(guī)模為7.35億千瓦，過剩規(guī)模達1.65億千瓦;合理狀態(tài)下煤電平均利用小時數(shù)應(yīng)為5000小時，實際利用小時數(shù)則因過剩而被顯著拖累。用可再生能源來解釋當(dāng)前煤電利用小時數(shù)大幅降低的說辭是站不住腳的，問題的根源還是煤電產(chǎn)能大幅過剩。粗略估計，2016年在需求增長5%的前提下全國平均電力系統(tǒng)備用率仍接近32%。

采用分省電力電量平衡模型，我們量化評估了2015年全國分省煤電過剩規(guī)模。總體來說，當(dāng)前我國煤電行業(yè)存在嚴重的產(chǎn)能過剩問題，各省過剩情況差異較大。北方省份普遍過剩程度嚴重，煤電基地省份新疆、山西、陜西、寧夏備用率分別達到41%、71%、27%和51%，可再生能源大省內(nèi)蒙古與吉林的備用率超過100%。

圖2 2015年各省電力系統(tǒng)實際備用率估算

在與“十三五”電力規(guī)劃較為一致的需求增長(4.2%)和樂觀的負荷增速(電力增速的1.4倍)下，2020年合理煤電規(guī)模在9.3億千瓦;即便“十三五”需求增速達到5%，合理煤電規(guī)模也應(yīng)控制在9.7億千瓦內(nèi)。假設(shè)目前在建項目“十三五”期間全部建成，2020年煤電過剩規(guī)模將進一步擴大，約2億-2.4億千瓦。

在各省“十三五”電力需求和負荷預(yù)測的基礎(chǔ)上，考慮各電源增長和特高壓線路投產(chǎn)情況，我們對2020年各省電力系統(tǒng)備用率、煤電合理規(guī)模、過剩規(guī)模和合理煤電利用小時數(shù)進行了分析與展望。屆時全國電力系統(tǒng)平均備用率將高達52%，煤電過剩規(guī)模可能達到2.4億千瓦，過剩局面進一步加劇;即便是將2020年煤電總裝機控制在11億千瓦，過剩規(guī)模仍然會達到1.7億千瓦。在年均4.2%的電量增速和較為樂觀的負荷增速假設(shè)下，2020年我國合理的煤電規(guī)模應(yīng)控制在9.3億千瓦左右;因可再生能源有較大增長，煤電合理利用小時數(shù)降低到4570小時。即便電力需求增速達到5%，2020年煤電過剩規(guī)模仍高達2億千瓦，合理煤電規(guī)模應(yīng)控制在9.7億千瓦以內(nèi)。

圖3 2020年各省級電力系統(tǒng)備用率預(yù)測

圖4 2020年預(yù)計煤電過剩規(guī)模超過1000萬千瓦的省份分布

煤電去產(chǎn)能路徑的底線是守住11億千瓦煤電裝機目標，并盡可能為“十四五”及中長期電源結(jié)構(gòu)優(yōu)化預(yù)留空間。通過關(guān)停、封存、取消等措施，可以將2020年煤電裝機規(guī)模控制在10.7億千瓦左右;若進一步加大調(diào)控力度，則通過取消(推遲)部分在建項目，將2020年煤電裝機規(guī)模控制在10億千瓦左右。

為了有效化解煤電過剩產(chǎn)能，需要對現(xiàn)役機組和在建機組分類調(diào)控。在過剩嚴重的局面下，應(yīng)嚴格控制新建規(guī)模;從調(diào)控成本最小化的角度來看，由于我國現(xiàn)役機組普遍服役年限較短，取消在建、特別是建設(shè)早期項目的沉沒成本要遠低于關(guān)停現(xiàn)役機組。對于現(xiàn)役機組，建議通過關(guān)停運行年限較長的小機組2150萬千瓦，在風(fēng)電、光伏大省封存1253萬千瓦的過剩煤電機組作為戰(zhàn)略備用;對于在建機組，建議取消違規(guī)在建項目、撤銷核準未建項目合計6830萬千瓦;兩方面綜合調(diào)控可將2020年煤電裝機規(guī)模控制在10.7億千瓦。現(xiàn)役機組實施靈活性改造并將其在電力市場中定位為電力型機組，可部分緩解產(chǎn)能過剩下的煤電經(jīng)濟性惡化問題，并促進可再生能源高比例消納。若要為“十四五”及中長期電源結(jié)構(gòu)優(yōu)化預(yù)置更大的空間，需加大調(diào)控力度，可進一步取消(推遲)部分處在建設(shè)早期的合規(guī)在建項目，將2020年煤電裝機規(guī)模控制在10億千瓦左右。

政策建議

1)以守住11億千瓦煤電裝機為底線目標，力爭將2020年實際煤電裝機控制在10億千瓦左右為政策目標，盡快出臺煤電去產(chǎn)能實施政策。

2)對于現(xiàn)役機組，嚴格執(zhí)行機組正常退役政策。根據(jù)能效、環(huán)保、安全、水耗等綜合標準對臨近退役現(xiàn)役機組實施調(diào)控;對過剩嚴重又有可再生能源并網(wǎng)保障需求地區(qū)的服役不足20年的部分30萬千瓦機組，實施戰(zhàn)略封存，作為電網(wǎng)備用和靈活性調(diào)節(jié)電源。加快推進煤電靈活性改造，挖掘純凝機組深度調(diào)峰能力，熱電機組在供熱季實現(xiàn)“熱電解耦”運行;在三北地區(qū)對部分運行時間超過25年的現(xiàn)役熱電機組按照“以熱定電”原則用背壓式機組替換抽凝式機組。對提前退役和減量置換機組，建議繼續(xù)推行“十一五”以來關(guān)停小火電的財政補貼政策，設(shè)立專項資金用于關(guān)停容量補貼及員工安置。

3)由于我國在役煤電機組普遍運行年限在10年內(nèi)而在建項目規(guī)模過大，在建項目投運后由于不產(chǎn)生系統(tǒng)價值將注定成為沉沒資產(chǎn)，因此去產(chǎn)能的重點應(yīng)落在新建項目上。首先，停止核準任何新建煤電項目;其次，盡快開展摸底工作，系統(tǒng)掌握在建項目投資、進度信息;再次，除了預(yù)計于2017年底投運的項目以外，暫時凍結(jié)全部在建項目，叫停全部未批先建項目;最后，對在建項目按“能停則停、不能停則緩”原則實施最嚴格調(diào)控，綜合平衡經(jīng)濟損失，嚴控新建煤電機組投產(chǎn)。

4)盡快開展“十三五”電力規(guī)劃中期評估，研究新常態(tài)電力需求增長的新態(tài)勢，以可再生能源優(yōu)先、電源結(jié)構(gòu)系統(tǒng)優(yōu)化等原則合理調(diào)低煤電裝機目標。盡快制定《能源生產(chǎn)和消費革命(2016-2030)》遠景規(guī)劃的實施方案，明確煤電中長期定位和在電力系統(tǒng)中承擔(dān)角色調(diào)整的轉(zhuǎn)變路徑。

5)加快推進電力市場化改革。抑制不合理的煤電投資沖動，重塑電源投資新機制，根本的出路是用準確的價格信號去引導(dǎo)資源配置。因此，應(yīng)盡早推進現(xiàn)貨市場特別是跨區(qū)現(xiàn)貨市場試點;研究出臺跨區(qū)電力電量交易與優(yōu)化配置規(guī)則，做好電力過剩環(huán)境下的跨區(qū)資源優(yōu)化配置工作。在現(xiàn)貨市場真正發(fā)揮資源配置作用之前，抓緊總結(jié)東北輔助服務(wù)市場試點的經(jīng)驗，盡快在全國推廣輔助服務(wù)市場。輔助服務(wù)市場化，一方面可以發(fā)掘系統(tǒng)運行靈活性，保障可再生能源并網(wǎng)的靈活性;另一方面，可從利益機制上促進煤電由電量型向電力型電源轉(zhuǎn)型，可為靈活性煤電和備用型機組的生存提供適宜的市場環(huán)境。

作者袁家海為華北電力大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授，北京市新能源電力與低碳發(fā)展智庫(重點實驗室)副主任。