“鐵路建設基金40%以上是從煤炭產業征收的。”全國人大代表、陜西煤業化工集團黨委書記華煒的調研報告十分翔實。

報告顯示，通過提高鐵路運價提取鐵路建設基金的政策實施以來，每年提取的基金總額不斷提高。1991年約100億元，到1995年達到360億元左右，2000年達383.63億元，2005年447億元，2010年606.92億元，近幾年均維持在600多億元的水平，2013年為625.8億元，2014年預算數為657.09億元，累計總額突破萬億元大關。

全國人大代表，山東能源集團董事長、黨委書記卜昌森告訴記者：“鐵路建設基金原來規定由用戶承擔，但是，隨著煤炭價格市場化，煤炭交易都是按到貨價結算，鐵路建設基金實際上市由煤炭企業承擔的。”

由于煤炭是大宗物資，每年通過鐵路運輸的煤炭占鐵路貨運總量的50％以上，2014 年已達到22.9億噸，占鐵路貨物運輸總量接近60%，因此，煤炭企業已經成為鐵路建設基金的主要承擔者。

據全國人大代表，山西大同煤礦集團董事長、黨委書記張有喜介紹，2014年同煤集團鐵路外運量為1.2億噸，按照平均運距700公里計算，每噸需支付鐵路建設基金23.1元，全年累計支付27.7億元。鐵路建設基金噸公里3.3分占煤炭運輸總費用噸公里16.62分（包括運費、鐵路建設基金、電氣化附加費）的20%。“這實質上是將煤炭行業的收益無償向鐵路企業轉移，形成了行業間的不平等競爭。”

卜昌森提供的數據是這樣的：2013年山東省煤炭企業支付鐵路建設基金約5.3億元，其中山東能源集團支付3.66億元；2014年支付鐵路建設基金約5億元，其中山東能源集團支付3.2億元。

欲去還留的鐵路建設基金

1988年，兩位數的通貨膨脹率使鐵路建設成本加大、經營利潤下降，鐵路建設資金存在巨大缺口。在這種情況下，有人提出通過調高鐵路運價提取鐵路建設基金的建議。經過反復討論，這一建議被國務院采納。

1991年2月25日，鐵道部發出第484號電稱，“經國務院批準，自1991年3月1日起調整鐵路貨物運價。對屬調價范圍的整車貨物按每貨物計費噸公里2.5厘，對按軸計費的自輪運轉工具按每計費軸公里7厘的調價幅度單獨計算調價部分的運費，在貨票上單獨填寫，在收入報表上單獨列報，作為鐵路建設基金上繳鐵道部。”后經多次調整（見表一），到1998年4月1日，每噸公里建設基金增加到3.3分，增長了12.2倍。該標準一直維持至今。

2002年，財政部發布《關于公布保留的政府性基金項目的通知》（財綜(2002)33號），明確將鐵路建設基金延續至2005年底。

2005年執行到期后，財政部于2006年1月發布《關于處理18項到期政府性基金政策有關事項的通知》（財綜函[2006]l號），將鐵路建設基金執行期限延續至2006年底。

2007年1月，財政部在《關于延續農網還貸資金等17項政府性基金政策問題的通知》（財綜[2007]3號）中又提出，鐵路建設基金繼續予以保留，并且沒有設定新的執行期限。

2011年11月，煤炭經濟形勢出現拐點，企業經營狀況每況日下，產業虧損面不斷擴大，減輕煤炭企業負擔過重問題得到黨中央、國務院的重視。2011年底，國家發改委頒布了299號令，要求取消所有地方政府不合規的收費。

2012年，國家能源局在總結山西省開展煤炭工業可持續發展政策措施試點經驗的基礎上，提出了堅持以清費立稅為主線，推進煤炭稅費制度綜合改革的建議，并把鐵路建設基金的取消作為“清費”工作的一大重要內容。

但是，推進煤炭稅費制度改革雖已部署三年有余，而且煤炭價格調節基金、可持續發展基金、原生礦產品生態補償費、煤炭資源地方經濟發展費等收費項目已停止征收或取消，但鐵路建設基金仍未取消。

似稅非稅、似費非費，有悖市場經濟原則

華煒認為，鐵路建設基金是在特定時期、特殊背景下，資本市場發育不成熟的情況下應對資金短缺的一種應急性政策。隨著改革開放的不斷深入，現代產權制度和現代企業制度的相繼建立和健全，特別是資本市場的逐漸成熟，鐵路建設基金已經失去其存在的合理性。“‘似稅非稅、似費非費’的鐵路建設基金的繼續存在，意味著作為鐵路貨運需求方的企業將繼續以減少自身利益為代價，被動地、無償地參與到本應由財政投資的鐵路建設當中，這顯然有失公平，背離了市場化改革的方向。”華煒說。

張有喜表示，中國鐵路總公司成立后，，鐵路建設基金征收主體已由國務院組成機構變為企業法人，鐵路建設基金作為政府性基金，由企業繼續征收“名不正言不順”。

“煤炭企業一方面每年要繳納數百億鐵路建設基金，得不到任何產權收益；另一方面還要按市場價承擔運輸費用，既增加了煤炭企業負擔，也有悖于市場經濟原則。”卜昌森說。

卜昌森表示，我國煤炭資源賦存條件決定了煤炭運輸呈“西煤東運”、“北煤南運”的格局，西部和東北地區煤炭外運量大，運距遠，承擔的鐵路建設基金遠超過全國平均水平，難以將資源優勢轉化為經濟優勢，既加劇了我國煤炭供需的結構性矛盾，也影響到這些地區的經濟發展。此外，鐵路建設基金的存在，使得國內煤炭運輸費用高昂，煤炭價格與進口煤相比毫無競爭優勢。

根據調研，目前的鐵路建設基金已經逐漸異化成了“還債基金”和“注冊基金”，真正用于鐵路建設投資的比例已經處于極低的水平。 現存的鐵路建設基金主要用于歸還鐵路建設長期貸款本息、用做擔保發行鐵路建設債券和直接投入鐵路建設，近年來前兩者的比重越來越大，而且大量的鐵路建設基金被用作注冊資本金（見表二）。

表一鐵路建設基金征收標準調整演變過程表

表二2010年—2013年鐵路建設基金支出情況表（單位：億元）